El reciente cambio de gobierno sucedido en la Argentina es un llamado al análisis y al estudio riguroso del conjunto de características sociales, políticas y económicas heredadas de la administración anterior.

Siendo que la oscilación pendular en la política nacional ha sido comúnmente citada como una de las tantas características que podrían haber llevado al atraso relativo incurrido por la Argentina a lo largo del siglo XX o bien a las recurrentes crisis económicas (Llach, 2011; Rapoport 2013); el ascenso de un partido político antagónico a aquel que ha gobernado durante los últimos 12 años es, como mínimo, motivo de reflexión.

Las variables de interés que hacen al legado Kirchnerista no son pocas ni insignificantes. Sin embargo, entre el amplio cúmulo de factores a contemplar, existe uno que fue alzado como estandarte de éxito durante la mayor parte de la gestión pasada. Nos referimos, particularmente, al tan afamado desendeudamiento externo del sector público nacional.

La deuda pública ha sido aludida en repetidas ocasiones como una especie de histórico talón de Aquiles para el desarrollo nacional y, en no menos oportunidades, citada como una de las grandes victorias de la gestión Kirchnerista.

Sin embargo, tras los conflictos con los Holdouts (tenedores de deuda pública que se mantuvieron fuera de los canjes 2005-2010) y particularmente tras la resolución del juez Thomas Griesa avalada por la Corte Suprema de Estados Unidos al respecto del pago inminente a los mismos, muchos miembros de lo que fuera la oposición política a la gestión de Cristina F. Kirchner se hicieron eco de una férrea crítica.

En torno a la misma, giraba la ineludible necesidad de negociar con los Holdouts a fin de ingresar al mercado de financiamiento internacional como una condición necesaria para el crecimiento económico.

En esta línea, mientras el ex ministro de economía Axel Kicillof dejaba en claro la postura de un no acatamiento al fallo del juez Thomas Griesa declarando que “la Argentina no se va a arrodillar" o bien un “no negocia con buitres” (DyN, 2015); aquella del actual presidente Mauricio Macri y por aquel entonces representante de la oposición era la de "cumplir el fallo judicial, aunque nos disguste" (TN, 2014).

Esta característica, este antagonismo, cobra especial relevancia al momento de analizar la política que vendrá en términos de endeudamiento público. Principalmente, es de suma importancia para evaluar la posibilidad de recaer en errores pasados, de tropezar con antiguas piedras, o bien de desmitificar y desenmascarar posibles mitos instaurados por la gestión Kirchnerista sobre la deuda externa pública.

En las siguientes líneas, analizaremos la evolución y desarrollo de la deuda externa pública hasta llegar a nuestros días. Nuestro objetivo será el de echar luz sobre la herencia recibida por el nuevo gobierno en términos de deuda externa y cómo la misma puede (o no) limitar el margen de maniobra futuro de la política argentina.

Al hablar de deuda externa, es necesario mencionar que a partir de 1946 con el gobierno del presidente Perón, se inicia un rescate total de la deuda externa nacional (hecho acompañado de una postura reacia frente a los mercados internacionales con el no ingreso al FMI y al B.I.R.F, futuro Banco Mundial).

En este sentido, aunque pueda carecer de relevancia numérica para explicar, por ejemplo, el conflicto con los Holdouts; se torna necesario estudiar -al menos brevemente- el inicio del endeudamiento externo nacional iniciado en 1824 aunque sea para comprender la idiosincrasia local frente al mismo y el porqué de la intensa dicotomía política y social en torno a la deuda pública con el exterior.

Primeros pasos de la deuda externa y el inicio de una tradición

La Argentina tiene una larga historia de endeudamiento externo. Un ícono de la perversidad que puede acarrear el endeudamiento externo lo hace aquél emblemático empréstito que la Banca Baring otorgó al gobierno de la Provincia de Buenos Aires en 1824.

Un primer préstamo que acarrearía una característica que, según se aclamó en más de una oportunidad, se transformaría en tradición en el futuro. Esta es, que el préstamo significase un pésimo negocio para las arcas del tesoro y la sociedad en su conjunto, pero de un inmenso lucro para algunos pocos involucrados.

Como es sabido, del famoso millón de libras que debería haber sido destinado a infraestructura pública, solo llegaron 560 mil en modo de papeles que actuarían como obligaciones de compra para con Gran Bretaña (letras de cambio).

Por su parte, los intereses de aquél primer paso en términos de endeudamiento fueron sin lugar a dudas exorbitados. Según afirma Rapoport (2013), cuando se terminó de pagar, la relación fue de 1 a 44 por cada libra que se pidió prestada.

Por otro lado, entre comisionistas y comerciantes relacionados, intervinieron los comerciantes británicos Juan y Guillermo Parish Robertson y el criollo Félix Castro. Se acusa que los tres comisionistas cobraron por sus servicios 100.000 libras esterlinas, extraídas del empréstito, y que la casa Baring descontó el pago adelantado de dos anualidades de intereses y amortizaciones, más su propia comisión. Ninguna de las obras que motivaron el empréstito llegó a concluirse y la deuda no se terminó de pagar hasta 1904 (Poniachik, 2001).

En el medio, dos fuertes crisis azotaron a la Nación. La crisis de 1873 y aquella de 1890, ambas relacionadas con el endeudamiento y la coyuntura externa.

La primera, a la cual se arribó como consecuencia del cese en el ingreso de metálicos proveniente del exterior producto de la depresión europea, dejó a trasluz la paupérrima situación deficitaria en la balanza comercial y de pagos que implicó políticas de ajuste y achicamiento del sector público.

Para fines de 1870 e inicio de los 80, se inicia otra etapa de crecimiento, interrumpida en 1890 por un nuevo revés del sector externo. En este caso, algunos afirman que la crisis fue impulsada por banqueros europeos, acreedores, quienes propusieron al Gobierno de Juárez Celman la consolidación de la deuda, la suspensión de nuevos empréstitos y de la emisión de papel moneda además de una drástica reducción del gasto público.

Tras una serie de graves conflictos internos (entre ellos la caída de Juarez Celman en la Revolución del Parque que abrió paso a Pellegrini, vicepresidente de Celman), los problemas financieros externos fueron resueltos con mayor endeudamiento (empréstito Rothschild) pero no así dejaron menos secuelas socio-económicas.

La situación continuó con sus matices y sus vaivenes durante el afamado y controversial modelo agroexportador. Llegada la primera guerra mundial, el contexto internacional y local se vio alterado. No solo con el inicio del proceso de industrialización por sustitución de importaciones, sino también en términos de endeudamiento externo con su virtual desaparición durante el primer gobierno peronista.

En esta línea, fueron sucesivos los episodios de endeudamiento que se vieron afectados por rupturas, principalmente producto de crisis externas (ya sea juegos de balanza comercial o alteraciones del valor de la moneda y endeudamiento externo).

Posteriormente, con la caída de Perón en 1955, la historia de la deuda externa comporta un giro, iniciando así un nuevo ciclo de endeudamiento. Müller (2013) afirma que dicha tendencia ya se entreveía en los últimos años del gobierno peronista, según lo indican el dictado de la Ley 14.222 que regula las inversiones extranjeras, la toma de un crédito del Eximbank y el fallido contrato con la Standard Oil de California, para la explotación de petróleo en la actual Provincia de Santa Cruz durante los últimos años del gobierno de Perón.

Como se observa, el primer gobierno peronista podría entenderse como una instancia de corte en la historia de la deuda pública. Sin embargo, sería erróneo comenzar el análisis desde 1955 como punto de partida puesto que los impactos sociales que dejó la historia en la cultura política no son menores. Aunque no sea posibles mensurarlos, se los encuentra con frecuencia en los distintos discursos y declaraciones políticas utilizadas como herramientas de influencia.

El circulo vicioso de la deuda externa y la crisis del 2001

En el periodo que va de 1955 a 1975, la deuda externa pública y privada per-cápita creció a una tasa anual del 9%, pasando de 57 a 320 dólares por habitante. A su vez, el ratio deuda externa y exportaciones anuales arrojó un valor de 1,5 años promedio. El impacto en las cuentas fiscales no tardó en figurar (Rapoport, 2010).

Posteriormente, el periodo que inicia en 1974/5 se caracterizó por un brusco cambio en el sistema financiero internacional (reflejado en un incremento de liquidez post-crisis 1973 y recesión en los países desarrollados) y un fuerte endeudamiento en los países periféricos. Las consecuencias, un crecimiento del pasivo externo general, que se vio desfavorecido por el alza en las tasas internacionales a partir de 1979.

La receta a nivel local fue la liberalización financiera y las políticas de apertura y apreciación cambiaria llevadas adelante por José Martinez de Hoz. Otro rasgo distintivo que se transformará en una característica particular del hábito de endeudamiento nacional fue la estatización de parte de la deuda privada, en esta oportunidad a través de seguros de cambio.

Durante la conocida “década perdida” de los 80 en América Latina, la restricción externa y la restricción fiscal fueron ambas características presentes en las principales economías de la región.

En la Argentina, la deuda externa se transforma en protagonista de lo que será el desenvolvimiento económico del país. Durante el periodo 1980-1992 la deuda en promedio represento 4,6 años de exportaciones implicando, por supuesto, un alto impacto en las cuentas fiscales (Ferreres, 2004).

Se debe aclarar que se realizaron intentos de reestructuración los cuales llevaron, por ejemplo, al Plan Brady en 1989 (canje por bonos suponiendo una extensión de plazos y una moderada reducción del monto adeudado).

Entrados en la década de los noventa, transcurrió lo que sería uno de los periodos más citados durante la gestión Kirchnerista. Este periodo, implicó toda una serie de transformaciones que siguieron o intensificaron muchas de las tendencias que comenzaron hacia mediados de los 70.

Ante todo, recordemos que se proviene de un proceso de acumulación basado en la liberalización financiera el cual concluyó con una traumática experiencia inflacionaria obligando al presidente Raúl Alfonsín a terminar su mandato antes de tiempo.

Lo que vino después, encontró su sustento y apoyo tanto político como social tanto por las razones empíricas de la hiperinflación como por el aval conceptual en las teorías económicas de los países desarrollados al estilo “supply side economics” (comúnmente y erróneamente llamadas Neoliberales).

Estas teorías, que alcanzaron su punto culmine con las recomendaciones del Consenso de Washington, tomaron su forma en Argentina bajo el plan de Convertibilidad instaurado a través de la ley 23.928.

Como es sabido, la Convertibilidad implicó más que un simple mantenimiento legal de la moneda. En la práctica, implicó minimizar el control y del Estado y sobre la cantidad de dinero existente en la economía, que el nivel de actividad sea directamente dependiente del quantum monetario, que exista un alto nivel de apertura comercial y financiera, y la obligación de respaldar con divisas solo al circulante pero no a los depósitos. Los resultados: una reducción del aparato estatal y de su capacidad de intervención.

Los canales para llevar adelante esta transformación fueron las privatizaciones, la apertura comercial, la inmediata inserción al mercado financiero internacional y la inversión extranjera directa. El pilar, el avance del endeudamiento externo.

Por supuesto, el incremento de las tasas de interés y de la remisión de utilidades de empresas extranjeras provocaron un creciente drenaje de recursos. Este rubro del balance de pagos había experimentado una notable mejoría entre 1990 y 1993, cuando los programas de privatización redujeron la deuda externa y las empresas extranjeras se encontraban iniciando una etapa de expansión de sus inversiones. La necesidad de financiar el déficit en la cuenta corriente con capitales externos expuso al país a las oscilaciones de la coyuntura internacional. Para finales del siglo XX, la deuda externa se tornó insostenible (Rapoport, 2000).

​En números, el pasivo externo del sector público pasó de 50.700 millones de dólares en 1992 a 87.900 millones en 2001. El ratio deuda y exportaciones se situó en un promedio de 3,4. La deuda externa sufre una transformación, los acreedores ya no son principalmente bancos comerciales; se trata de una deuda titularizada, distribuida entre muy numerosos tenedores de tipología diversa como particulares, fondos de inversión, etc. A fines de 2001 se produce la declaración y el cese de pagos de los servicios de la deuda con el sector privado y el Club de París (Müller; 2013). El círculo vicioso del endeudamiento dio su último ciclo.

La crisis del 2001 no fue una triple crisis. Esto es, una crisis política, de deuda, y de moneda, sin duda la más férrea que ha presenciado la historia de la Argentina. La caída acumulada del PIB fue de un 18% entre 1998 y 2002.

​La corrida bancaria no se detuvo hasta mediados del 2002. Algunos autores interpretan que fue la propia actitud del Mercado Financiero (con Plazo Fijos al 76% y Lebac a 14 días en 115%) acompañada de un valor del dólar anormalmente alto, el cual al estabilizarse, calmó las expectativas y detuvo la corrida (Frenkel y Rapetti, 2007).

Al momento del cese de pagos, el default ascendió aproximadamente a los 88.000 millones de dólares. El 92.4% de este monto correspondía a títulos en manos del sector privado, y el resto a la deuda con el Club de París (Müller; 2013).

Tenemos que mencionar, que durante todo este periodo (y otro tanto antes del mismo), la oscilación pendular de la política nacional, pasando de un gobierno a otro a través de partidos políticos intensamente contrapuestos, además de los nefastos gobiernos dictatoriales, fue una característica propia de la historia argentina.

Canjes y reestructuraciones de la deuda argentina

Como dijimos, tras la salida de la convertibilidad y la intensa crisis del 2001 en la que el endeudamiento externo público jugó un papel fundamental, la Argentina ingresó en cesación de pago con sus acreedores.

Fue hasta el año 2005 cuando el gobierno nacional avanzó en un canje con los tenedores de bonos entrados en default. Este canje, básicamente, consistió en cambiar los bonos en default por nuevos títulos con distintos términos y condiciones.

A finales de aquel año, el 15 de diciembre de 2005, el presidente Néstor Kirchner, anunció la cancelación de la deuda con el FMI a través de un único pago por 9.530 millones de dólares. Se daba inicio con hechos al proceso de desendeudamiento externo por parte del Estado.

En el 2010, se repitió el esquema de canjes abriéndose la puerta a todo aquel que no haya ingresado en el canje 2005 y deseara cambiar sus títulos por nuevos bonos. Al primer canje realizado en el año 2005 ingresó un 76% del valor nominal del monto total adeudado tras la crisis del 2001, con el canje 2010 se sumó poco más del 16%, alcanzando así un total del 92.4%.

En los hechos, esto implicó una quita del monto total adeudados y una extensión considerable en los plazos de pago, los cuales se prolongaron hasta el 2033 y 2038.

En términos generales, la reestructuración fue muy beneficiosa para la Argentina. En la misma se emitieron tres tipos de bonos: Bonos a la par (reconocieron el valor nominal de los títulos en default entregados en canje), Bonos cuasi par (emitidos únicamente en moneda local, incorporaron una quita nominal de 33%) y Bonos Discount (comportaron una quita del 66% sobre el valor nominal).

Por su parte, el 37% de la nueva deuda fue emitida en moneda local indexada al C.E.R. (Cláusula de Estabilización de Referencia) y los cupones PBI actuaron con premios metas de crecimiento preestablecida en el orden del 3%.

Müller (2013) calcula que el rescate ascendió aproximadamente a los 75.300 millones de dólares. Lo emitido por dicho canje fueron unos 40.820 millones de dólares implicando una quita en términos nominales de 46%.

Holdouts, Griesa y conflictos abiertos

Tras la adhesión del 92.4% de los tenedores de bonos en default, el porcentaje restante emprendió la cruzada incesante de avanzar por cuanto camino y recoveco legal le fuese posible a fin de obtener el pago total del valor nominal de los bonos en default.

Debemos aclarar que a partir de la crisis del 2001, los tenedores de bonos comercializaron sus títulos en el mercado secundario vendiendo muchos de ellos a valores ampliamente inferiores a aquel impreso en el papel de deuda pública. Esto es, los informalmente llamados “Fondos Buitre”, son esa parte de los bonistas que compraron títulos en default dentro del mercado secundario con el objeto de realizar una inmensa ganancia cobrando la totalidad de la deuda a través de litigios judiciales, pero que en los hechos son acreedores legítimos.

Posteriormente a las reestructuraciones de los años 2005-2010, se pudo observar que porcentaje que decidió quedar fuera de dichos canjes correspondió a tenedores de bonos adquiridos por grandes fondos de inversión internacional como el Aurelius, el NML y otros. Estos, litigaron en distintas cámaras hasta encontrar un apoyo legal que obligara al país a pagar la totalidad de su deuda en default.

De este modo, el primer golpe acertado sucedió en noviembre 2012 cuando el juez federal de Nueva York, Thomas Griesa, avaló el reclamo de los Holdouts y ordenó a la Argentina pagar 1.330 millones.

La Argentina apeló inmediatamente este fallo, inicialmente la Cámara de Apelaciones que intervino aceptó la apelación y otorgó efecto suspensivo al fallo de Griesa. Este fallo beneficiaba aproximadamente a un 1,4% del 7,6% de los Holdouts.

Un mes más tarde, en diciembre 2012, la Argentina propone a los Holdouts ingresar a un nuevo canje de deuda en iguales condiciones a aquellas que obtuvieron los que ingresaron a los canjes 2005-2010, estos rechazan la propuesta.

En agosto del año 2013, se ratificó el fallo del juez Thomas Griesa pero otorgándole efecto suspensivo a la decisión hasta tanto se expida la Corte Suprema de los Estados Unidos. Así, Argentina pudo seguir cancelando su deuda con los bonistas reestructurados mientras el fallo se encontraba en estado suspensivo (stay).

Para el mes de octubre del mismo año la Corte Suprema resolvió no hacer lugar al pedido de apelación argentino, inmediatamente la Argentina presentó una nueva apelación. La sentencia, que obligaba al país a pagarles 1.330 millones de dólares en efectivo a los Holdouts quedó congelada.

En simultáneo, el contexto local era uno de regularización y acercamiento a los mercados internacionales con los casos del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas (CIADI); Repsol y Club de París.

El 16 de junio 2014, la Corte Suprema de Estados Unidos rechazó la última apelación argentina y el caso volvió a Griesa quien instó al país a cumplir con su sentencia y pagarle a los bonistas.

Diez días más tarde, el 26 de junio 2014, Argentina concretó depósitos por 832 millones de dólares para el pago a bonistas reestructurados. Con el fin de evitar el default, volvió a pedir al juez Thomas Griesa una suspensión de la sentencia. Griesa denegó el pedido y obstruyó el pago a los bonistas.

Desde entonces, Argentina pasó a lo que distintos analistas optaron por llamar default “técnico” o default “Griesa”, lo que sería una cesación de pago por imposibilidad legal y no por falta de ingresos.

La decisión del equipo económico del gobierno de Cristina F. Kirchner fue la de no ceder. De hecho, se sancionó la Ley de Pago Soberano y se reabrió el canje con la idea de ofrecer el mismo trato que al resto de los acreedores que sí habían ingresado en los respectivos canjes.

Desde entonces hasta parte, Argentina ha iniciado una férrea batalla que la ha llevado a obtener el apoyo y a recibir muestras de preocupación por las Naciones Unidas, el FMI, el G77+China, Gran Bretaña, Brasil, México, distintos bancos de inversión, ONGs internacionales e incluso impulsar y obtener la adhesión de las nuevas Clausulas de Acción Colectiva (CAC) en los contratos de renegociación de deuda pública además de la modificación en las cláusulas Pari Passu a futuro.

Esta última cláusula, la cual en su génesis se establece para salvaguardar que los créditos tengan las mismas igualdades de derechos y obligaciones en relación con otras deudas similares del mismo emisor, fue en la que se basó el juez Thomas Griesa para emitir su fallo.

El eje de la discusión, hasta entrados en el 2015, era el de esperar el vencimiento de otra cláusula incluida en los contratos de los títulos ofrecidos en los canjes 2005-2010, la de Derechos Sobre Futuras Ofertas (RUFO, por sus siglas en inglés -Right Upon Future Offers-). Básicamente, prohíbe pagarle más a los Holdouts, cómo indica el fallo de Griesa. 

En esta línea, la cláusula impedía a la Argentina abonar a los Holdouts el monto total de la deuda en default por una razón trivial, el otorgamiento de mejores condiciones a otros bonistas podía permitir que aquellos acreedores que sí ingresaron a los canjes demandaran un trato igualitario y la reestructuración, en su conjunto, se viera destruida.

Esto es, el 92.4% de los bonistas reestructurados podrían ampararse en la cláusula RUFO y demandar el valor nominal de los bonos en default, incrementando el valor de la demanda de aquellos 1.300 millones a, según afirman algunos analistas, entre 120.000 y 500.000 millones de dólares, algo virtualmente impagable (Negocios, 2014).

Esto implicó, en los hechos, que Argentina no pudiera pagarle a sus otros bonistas reestructurados, por el fallo de Griesa, pero tampoco a los amparados por dicho fallo por la posibilidad de que se disparara la cláusula RUFO. Durante todo el 2014 el fallo implicó un bloqueo financiero-judicial.

Como afirman algunos autores, los acreedores que ingresaron a los canjes, los bonistas reestructurados, fueron tomados como rehenes por el fallo del juez Thomas Griesa. También afirman que el mismo fallo podría constar de una violación de las leyes internacionales (Raffer, 2014).

Esta situación se vio alterada iniciado el 2015 con el vencimiento de la cláusula RUFO. Sin embargo, habiendo sido el mismo un año electoral y, finalmente, el último del período Kirchnerista, no se dieron grandes cambios de rumbo la política general y tampoco en lo inherente al conflicto con los Holdouts.

Situación actual y comentarios finales

Sin duda, el conflicto judicial con los Holdouts ha dejado su huella. La principal, ha sido aquella sobre el marco regulatorio internacional en lo inherente a futuras reestructuraciones de deuda soberana. Los 136 votos a favor (impuestos sobre 124 en contra) en las Naciones Unidas respecto del nuevo diseño de un marco legal para la reestructuración de deuda soberana, a través de los “principios básicos”, son una clara muestra de ello.

En el ámbito local, la huella de la deuda externa ha sido dejada una y otra vez a lo largo de la historia nacional. Ésta, nos ha demostrado que la utilización de la deuda externa pública como herramienta para equilibrar la balanza de pago no ha llevado al crecimiento económico sostenido ni mucho menos al desarrollo. Por el contrario, ha desembocado en un amplio número de crisis económicas que van desde los ciclos de stop-and-go hasta la crisis de diciembre del 2001.

La política de desendeudamiento externo fue una parte sustancial del proceso político y económico post-convertiblidad con los canjes del 2005-2010. Sin embargo, la mejoría en términos de endeudamiento externo público no se debió únicamente a una política activa por parte del gobierno, los precios internacionales que permitieron acumular reservas y saldar deudas fueron una condición necesaria en dicha empresa.

En la actualidad, no solo la coyuntura nacional sino también la internacional ha cambiado. La caída en el valor de las commodities y los costos energéticos que perjudican la cuenta corriente, implican que el re-endeudamiento o la extensión de plazos se presenten como una salida menos trágica al ajuste y reducción del gasto público.

Cómo dijimos aquí, de cara al 2016 el nuevo gobierno enfrentará en categoría de urgencia un problema arduamente conocido por los argentinos: la falta de divisas. La cual volvió a materializarse en un déficit fiscal cada vez más arduo de solventar.

En el mismo artículo, comentamos que un incremento de los ingresos públicos netos sería una tarea difícil sin un serio reacomodamiento del aparato de subsidios, eficiencia del gasto o bien un incremento de los impuestos todo ello con su inherente costo político (costo que pareciera estar dispuesto a asumirse tras el reciente ajuste de la planta laboral del sector público). Por su parte, una devaluación de moneda o el endeudamiento externo parecieran ser las opciones más factibles.

Respecto a la primera posibilidad, se ha empezado a trabajar inmediatamente con la liberación del control cambiario durante el primer mes de gobierno. Respecto a la segunda, todo lo dicho apunta a una nueva negociación con los Holdouts a fin de asegurar la apertura del mercado financiero internacional.

En este contexto, pareciera ser que el nuevo presidente optará por una pronta negociación con los Holdouts que abriera los canales tradicionales de endeudamiento externo.

A modo de conclusión, un corolario sobre el endeudamiento externo y el presente informe sería el que sigue: cuando de deuda externa se trata, no basta centrarse en la magnitud de la misma sino, y principalmente, en el fin de dicho endeudamiento.

Un endeudamiento relacionado a la fuga de capitales o exclusivamente orientado a cubrir el déficit fiscal, sin duda no tendría impacto alguno en la productividad y el crecimiento económico del país además de tornarse insostenible su repago.

Sin embargo, un endeudamiento con vistas al incremento en términos de productividad mediante inversión en infraestructura pública y que sea en condiciones justas, no solo sería lo adecuado sino también lo deseado.

Al hablar de condiciones justas, no nos referimos únicamente a términos como las tasas de interés o los plazos, sino también a la jurisdicción, los actores y los instrumentos involucrados. El endeudamiento externo no debería ir en contra de la soberanía de una Nación, muy por el contrario, debería tener como objetivo incrementar la independencia de la misma mediante inversiones que apunten mejorar el entramado económico y social.

En este sentido, la herencia recibida en términos de endeudamiento por el gobierno entrante no es menor, puesto que la posibilidad de cerrar los asuntos pendientes y acercarse a los canales de financiamiento le permitirían reabrir el juego y las posibilidades de inversión con mucha soltura financiera.

De cualquier modo, será el tiempo quien decida sobre la prudente, o no, utilización de dichos recursos. Como dijera algún columnista argentino allá por mayo del 2001, "no te alegres cuando te prestan, alégrate cuando devuelves" (Jaime Poniachick, 2001)
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Bibliografía

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Tras el inesperado resultado en la primera vuelta de las elecciones presidenciales llevadas a cabo el pasado 25 de octubre, se prevé un escenario de ballotage ajustado entre dos fórmulas políticas muy contrapuestas. Ya sea Scioli o Macri el presidente electo el 22 de noviembre, la agenda de desafíos que aguarda al próximo gobierno es larga y compleja.

Sin embargo, como en toda agenda de trabajo, poder diferenciar entre lo importante y lo urgente es fundamental. De cara al 2016 el próximo gobierno enfrentará en categoría de urgencia un problema arduamente conocido por los argentinos: la falta de divisas.

Cuatro décadas atrás Marcelo Diamand hablaba de la estructura productiva desequilibrada y bautizaba la famosa “restricción externa”. La versión original del autor plantea que la principal restricción al crecimiento económico argentino es la falta de divisas causada por la mayor elasticidad que presentan las importaciones frente al crecimiento, en comparación a las exportaciones. Este hecho conduciría indefectiblemente a un agotamiento de divisas que empujaría a una devaluación lo cual a su vez limitaría las importaciones y, encadenamiento mediante, abriría un nuevo ciclo recesivo.

Aunque el encadenamiento mencionado por Diamand no pareciera haberse cumplido al pie de la letra en los distintos ciclos argentinos, sí podemos afirmar que la falta de divisas es una constante en la historia económica nacional durante los tiempos de recesión.

En la década de los noventa (más específicamente 1991-1998) la magnitud de la deuda pública llevó a que el pago de intereses en moneda extranjera contemplara -en promedio- un 8.85% de los ingresos corrientes anuales del sector público. Este contexto implicó un drenaje constante de divisas que fueron inicialmente solventadas por el proceso de privatizaciones pero que no pudo ser contenido haciendo que para 1998 el ratio intereses sobre ingresos corrientes ascendiera al 11.8% y a 17.2% al año 2000. Conjuntamente, el déficit en el resultado público financiero ocupó un 1.36% del PIB en 1998 ascendiendo a un 2.39% en el año 2000.

En el 2014 dicho déficit alcanzó los $109.719 millones de pesos, esto es un 2.48% del producto corriente, acelerándose de manera constante a partir del año 2010.
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La ecuación en los noventa era más simple. En un contexto de déficit fiscal sin posibilidad de emisión monetaria o de devaluación como lo fue la convertibilidad, los caminos (de corto plazo) a seguir eran tres: o bien aumentar los ingresos -con menos gastos o más impuestos- o bien vender activos -privatizar- o bien incurrir en endeudamiento. Tres caminos transitados en simultaneo por la política económica de los noventa.

Con la salida de la convertibilidad la ecuación se vio inmediatamente alterada pues se abrió nuevamente la puerta a la emisión monetaria y a la devaluación de moneda mientras se cerraba aquella correspondiente al endeudamiento (inicialmente por voluntad política pero posteriormente por inhabilitación).

Sin embargo, hace cinco años que el fantasma de la falta de divisas necesarias para sustentar la operatoria estatal volvió a materializarse en un déficit fiscal cada vez más arduo de solventar impulsando una emisión monetaria que pareciera estar fuera de control.

Desde el año 2009, la emisión monetaria por parte del BCRA orientada a financiar los gastos del tesoro fue constante y creciente. En el periodo 2009-2014 ascendió a un total de 335.341 millones de pesos de los cuales más del 47% se emitió el año pasado. En lo que va del 2015 el monto asciende a los 110 mil millones de pesos.

En simultaneo, los gastos corrientes del sector público crecieron a una tasa anual del 33.3% ascendiendo a un 44.8% en el 2014.
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En principio, esta suerte de política contra-cíclica no debiera de alertar en demasía. El punto está en el fin de dicho gasto público y en cómo el mismo limitará o no el margen de maniobra del próximo gobernante.

Con una participación de las prestaciones a la seguridad social del 36%, un 81% de aquel 19% correspondiente al consumo y operatoria comprometido en los salarios del sector público y un 73% del 30% correspondientes a las transferencias orientadas a impulsar el sector privado, nos encontramos con tres cuartas partes del gasto público virtualmente inflexibles a la baja.
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Este esquema limita el margen de acción al próximo gobierno. Para sostener el gasto público y los compromisos asumidos por el Estado el próximo gobernante deberá elegir que camino transitar con un margen de maniobra bastante acotado.

En este sentido, teniendo en cuenta que el tan anhelado incremento genuino en la competitividad implica políticas de mediano-largo plazo, pareciera que los caminos se resumen en los mencionados anteriormente aunque no todos ellos con la misma factibilidad.

Por lo visto, un incremento de los ingresos públicos netos será difícil sin un serio reacomodamiento del aparato de subsidios, eficiencia del gasto o bien un incremento de los impuestos todo ello con su inherente costo político. La venta de activos no pareciera estar contemplada en ninguna de las dos plataformas políticas, al menos en sus discursos. A su vez, la consecuencia inflacionaria viene poniendo un límite a la emisión monetaria que deberá revertirse más temprano que tarde. Por último, una devaluación de moneda (a la Diamand) o el endeudamiento externo parecieran ser las opciones más factibles.

Siendo neutrales y sin entrar en el debate de si los caminos son buenos o malos per-se, para solventar la falta de divisas en el corto plazo, parece ser que el próximo gobernante deberá contemplar seriamente la posibilidad de una devaluación o bien de re-abrir las puertas al endeudamiento. Respecto a este último punto, cabe recordar la orden emitida por el juez Thomas Griesa el pasado 30 de octubre del pago a los “me too” en el conflicto con los holdouts, elevando a $8.000 millones de dólares la deuda por el default.

En este contexto, pareciera ser que un Macri presidente tiene una salida más fácil puesto que una pronta negociación con los holdouts que abriera los canales tradicionales de endeudamiento no le generaría, a diferencia de Scioli, el costo de ir en contra del discurso sostenido por su partido durante los últimos años. Un Scioli presidente, en cambio, deberá trabajar más arduamente en solventar el déficit fiscal sin alterar la ecuación y la estructura de gastos desarrollada por su propia plataforma, trabajando en la eficiencia y con un menor margen de acción.

Ambos, y de manera impostergable, deberán abocarse al re-acomodamiento de las cuentas públicas que pareciera haber quedado relegado durante el presente año electoral. Esperemos, sin alterar los nuevos derechos adquiridos por la población.

Por último, lo que queda evidenciado en este cambio de ciclo es que ya sea a través de los intereses de la deuda como lo fuera en los noventa o a través de un elevado y comprometido gasto público cómo lo es en la actualidad, la necesidad de divisas fue y será la cuestión de urgencia a tratar en la agenda políticas.

China, con sus más de 1.300 millones de habitantes, representa un quinto de la población mundial. Es la nación más poblada del mundo seguida por la India y los Estados Unidos. Sin embargo, su posicionamiento como una potencia en términos globales es relativamente reciente a ojos de la historia y esto se debe a un conjunto de razones de índole político, cultural, histórico y económico.

En lo que a la China contemporánea atañe, podemos afirmar que no fue hasta entrado en la segunda mitad del siglo XX cuando, con marchas y contramarchas, comenzó a abrirse al mundo. El periodo que va desde 1949 hasta 1976 (régimen de Mao Zedong) significó una importante modernización en términos de productividad y aspectos sociales como la educación o los derechos de la mujer, pero fue posterior a éste cuando se aceleraron enormemente los indicadores de crecimiento económico. Fueron las políticas impuestas por el régimen de Deng Xiaoping (1978) y la transición hacia una economía de mercado lo que implicó una aceleración abrupta a partir de la década del ochenta.

Entre otras medidas, el líder chino lanzó su programa de las Cuatro Moderaciones (Agro, Defensa Nacional, Industria, Ciencia y Tecnología) y creó las Zonas Económicas Especiales donde se brindaron beneficios impositivos estratégicos y políticas de atracción a la inversión extranjera y a la industrialización orientada a la exportación.

A modo de referencia, cuando se dio inicio a las Zonas Económicas Especiales en 1978 China exportaba tan solo 10.000 millones de dólares. Cuando estas zonas cumplieron 30 años, la cifra ascendía a 1.400.000 millones de dólares. Para el año 2014 China exportó por valores totales de 2.342.343 millones de dólares.

El resultado fue sorprendente. En términos de PBI per cápita, la tasa anual promedio de crecimiento fue del 10% durante las últimas tres décadas. Por otro lado, el traspaso de mano de obra rural a urbana resultó en un completo éxodo. Solo desde principios de los noventa a la fecha el ratio de población rural sobre población total cayó casi treinta puntos porcentuales (en 2014, 45.6%). A su vez, el valor agregado de la producción agrícola pasó de ocupar un 30% del PBI a principios de los ochenta a tasas inferiores al 10% en la actualidad.

Consecuentemente, en los últimos 35 años la economía China multiplicó por 6,5 su participación dentro del PBI global (medido a dólares corrientes). Mientras China pasaba de un 2% de participación en 1980 a un 13% al 2014, la Unión Europea y los Estados Unidos reducían la propia pasando del 35% y 26%, respectivamente, a un 24% y 22%.

China, con tan sólo 7% de las tierras cultivables y 6% de los recursos hídricos del mundo, debe alimentar al 22% de la población mundial y llevar adelante su proceso de industrialización. Planteó así una división internacional del trabajo donde se posicionó frente al mundo como una nueva potencia de índole industrial proveedora de manufacturas y demandante de bienes primarios.

Desde una óptica regional, el comercio entre América Latina y China mostró un veloz crecimiento influenciado mayormente por el ingreso del país asiático a la OMC en el 2001. En esta línea, el valor del comercio exterior entre América Latina y China creció a una tasa media anual del 27% en el periodo 2000-2013 mientras que con el resto del mundo lo hizo a un 9%.

La participación de las exportaciones de la región con destino a China creció de un 1% a un 9% en el periodo que va desde el año 2000 al 2014. Actualmente es el tercer destino de exportación después de Estados Unidos y la Unión Europea. Por su parte, el crecimiento en la participación de las importaciones fue mayor en términos relativos, pasando de un 2% a un 16% durante el mismo periodo. Desde el año 2010 pasó a ocupar el segundo lugar dentro de los tres orígenes más relevantes de importación para América Latina, dejando a la Unión Europea en el tercer puesto. La participación de la región dentro de las importaciones de China también ha crecido notablemente pasando de un 2% a un 7%. 

Fuente: Informe de la CEPAL - 2015 lógica, 2013

Hoy, quince años después, podemos afirmar que efectivamente existió (y existe) una fuerte concentración en los productos exportados al gigante asiático. Al 2013, los productos primarios y sus derivados contemplaron un 73% de las exportaciones totales de la región mientras que el 91% de las importaciones correspondió a manufacturas de baja, media y alta tecnología.

Mientras en Chile, el cobre acapara proporciones próximas al 80% de las exportaciones demandadas por China, en Argentina el poroto y el aceite de soja explican más del 75% de las exportaciones hacia dicho país. Brasil, quien posee tanto tierras como productos minerales reparte sus exportaciones entre ambos sectores, destacándose el hierro como principal producto exportado seguido por la soja (explican más del 70% del comercio con China).

Para Argentina particularmente, la época dorada en esta relación fue a inicios de siglo durante el periodo 2001-2007 cuando el comercio bilateral aún era positivo. Sin embargo, solo dejo un total de $5.859 millones de dólares como resultado neto. Posteriormente, la balanza comercial con China no se recuperó, dejando siete años consecutivos de déficit por un valor total de  -$25.070 millones de dólares (periodo 2008-2014). Cabe remarcar que aunque el flujo de exportaciones refleje una clara desaceleración a partir del año 2011, los saldos actuales son más de 10 veces mayores al promedio registrado entre 1993 y 2002. 

En resumen, en el siglo XIX la Argentina se insertó en el mundo como proveedora de materias primas y productos elaborados a partir de ellas y, consecuentemente, como compradora de manufacturas o productos industriales. Entrados en el siglo XX, aunque con intentos de industrialización mediante, el perfil comercial no cambió sustancialmente. En dichos intentos aislados las exportaciones industriales supieron incrementarse pero los productos primarios siempre tuvieron el papel primordial marcando la suerte de la economía local. Hoy, a quince años de entrados en el siglo XXI, la configuración mundial ha cambiado sin duda, pero el papel que ocupa la Argentina no pareciera haberlo hecho en demasía.

La cuestión está en analizar si continuar siendo la región que alimente al desarrollo industrial de China es perjudicial en el largo plazo o, por el contrario, es la estrategia más beneficiosa.

El debate no está cerrado. De lo que no hay dudas es que, ya sea mediante un proceso de industrialización e incorporación de valor agregado a la producción primaria o bien mediante la búsqueda del mencionado salto productivo y tecnológico hacia las manufacturas, la meta parece imposible de alcanzar sin el trabajo conjunto y coordinado por parte de los países de la región o, preferentemente, de los bloques económicos que estos componen.

La lectura es clara. El avance de China ha sido fenomenal y ha modificado el mapa mundial. A su vez, si bien el avance se ha desacelerado en los últimos años no pareciera interrumpir su marcha. En este contexto, las posiciones que tomen las distintas naciones, los bloques económicos y principalmente los países emergentes para con el gigante asiático determinará en gran medida su devenir futuro y, en cierto modo, su estructura productiva de integración internacional.

Argentina is on the transition to a new government on December 2015. Currently, there is no certainty about a radical change of the political economy.

Our economy left behind the economic growth rates of around 8%-9% which had over the period 2003-2008. Roughly, Argentina's economy has slowed down since 2011 to these days, having decreased their rates of economic growth to a 2.9% for 2013 and went into recession in 2014 with a 0.5% GDP growth. Today, the economy is weak and the inflation is high.

In 2014, the inflation rate was over 30% for privates (and for some of them closer to 40%), and around a 25% for the official statistics. This context has generated a drop in household purchasing power (affected by the drop in real wages due to the acceleration of inflation). At the same time, inflationary pressures are constant as a consequence of the expansion of the money supply which has been expanded at an average annual rate of 25% since 2003 to date (mainly, because of the assistance of the Central Bank to the Treasury). In conclusion, a sharp drop in consumption and a sharp increase in public spending.

About the external situation, exports to Brazil (main trading partner, which buys more than a fifth of our exports) are being affected as a result of lean economic development in this country and the corresponding depreciation of its currency making more expensive foreign purchases as we mentioned here. In addition to this, the European Union (approximately 13% of our exports) and the United States (approx. 6%-7%) continue to show signs of recovery while China (approx. 7%) appears to slow it´s economic growth. The challenge in this regard is to boost export relations with new partners (or with the old ones that are growing again). And to reverse the deficit position in the trade balance with the four major partners (Either increase the quantities and diversification of exports.)

In spite of attracting international currencies, all these restrictions make it less attractive for both, domestic and foreign investment. There is a mediocre business environment (124th in the Doing Business ranking prepared by the World Bank Group). In this sense, investment has fallen nearly 5.6% in 2014 compared to 2013, and industrial activity takes 21 months of consecutive decline (until April 2015). 

Looking ahead, major changes are not expected, at least until the elections in October. However, there are some threats and weaknesses which are a constant and must be reviewed by a future policy agenda. Regarding to this, we can mention: combat high inflation; regulate the assistance of the Central Bank and ANSES to the Treasury; get a budgetary policy wise, lax and with an efficient public expenditure; revert the inefficient investment in energy and transport; adjust the public subsidies; revert the fact that the State haven’t had access to international financial markets since 2001; and revert the (still) high dependence on the prices of agricultural commodities.

According to this, the post-elections agenda will remain intact and tasks will be waiting to be performed.